Prefácio de Natércio Afonso
Estão em curso mudanças relevantes no quadro normativo da organização e gestão das escolas públicas portuguesas, colocando os professores que até agora as têm gerido perante novas configurações do seu papel, e novos parâmetros para organizar as relações que necessariamente estabelecem com os seus pares, com os outros actores no terreno e com as autoridades governamentais. No plano político, o desafio mais importante resulta da pressão crescente para o desempenho do papel de director de acordo como uma perspectiva gerencialista, no sentido que lhe atribui Gerwitz (2002).
Isto implica que o gestor escolar assuma novas atribuições e responsabilidades não só na organização e gestão do currículo nacional e de outras actividades educativas periféricas como as chamadas actividades de enriquecimento curricular e a ocupação dos “tempos livres”, mas também no que toca aos recursos financeiros e humanos, incluindo a contratação e avaliação do desempenho dos docentes.
Esta pressão contradiz violentamente a cultura colegial da tradição corporativa dominante na maior parte das escolas públicas portuguesas e que Giovanna Barzanò captou com notável acuidade neste seu livro.
Durante as últimas três décadas, o director da escola (designado por presidente do conselho directivo e mais tarde por presidente do conselho executivo) foi sempre um professor eleito principalmente pelos seus colegas docentes da sua escola. Assim, em termos simbólicos e políticos, tem permanecido profundamente dependente de uma forte legitimidade eleitoral, em contradição com a lógica gestionária do seu papel de dirigente da administração pública. O resultado desta contradição é o desenvolvimento de estratégias de gestão baseadas na ambiguidade e na ambivalência (Dinis, 1997, 2002).
Num quadro político de crise financeira e aperto orçamental, o Ministério da Educação do actual Governo (José Sócrates, Maria de Lurdes Rodrigues) forçaram a aplicação de medidas de gestão escolar muito impopulares para grande parte dos docentes. Tais medidas implicaram o alargamento do horário de trabalho semanal efectivo e, principalmente, a alteração do Estatuto da Carreira Docente, minando as velhas regras de promoção baseadas na antiguidade e associando os níveis de vencimento e a progressão na carreira à qualidade do desempenho profissional evidenciadas através de pesados procedimentos de avaliação (Rufino, 2007, Simões, 2007).
A aplicação destas medidas tem ocorrido num clima de forte contestação sindical e de grande insatisfação por parte de muitos docentes. Assim, muitos directores enfrentam um dilema difícil na medida em que se encontram perante a necessidade de escolher entre a lealdade ao grupo profissional a que pertencem e a lógica gestionária implícita no modo como as novas políticas exigem que governem as suas escolas (Ribeiro, 2007).
Esta contradição torna-se ainda mais relevante à medida que se avoluma a exigência pública pela prestação de contas, alimentada pela crescente atenção da comunicação social sobre a educação e as escolas. Os resultados dos alunos nos exames nacionais e em programas de avaliação internacionais como o PISA, sendo percepcionados como medíocres, são alvo de crescente cobertura mediática. Esta atitude difusa de insatisfação é também alimentada pela crescente desconfiança das classes médias face à escola pública de massas, pelo seu progressivo distanciamento da ideologia da igualdade de oportunidades e descrença no mito da meritocracia (Ball, 2003; Afonso, 2004).
Para promover o escrutínio público e o controlo social, têm sido desencadeadas sucessivas reconfigurações do enquadramento legal da gestão escolar com o objectivo de abrir a “caixa negra” das rotinas e procedimentos de gestão que reflectem uma lógica colegial de natureza corporativa. Para o efeito, sucessivas camadas de legislação impuseram a participação de representantes autárquicos, comunitários e parentais nos órgãos colegiais de administração escolar (conselho de escola, depois assembleia de escola e actualmente conselho geral). Para além disso, tornou-se obrigatória a elaboração de instrumentos de gestão estratégica como o projecto educativo, os projectos curriculares de escola e de turma, e o plano anual de actividades.
Estas medidas abriram o caminho para o lançamento de programas de auditoria e de avaliação interna e externa das escolas, centrados na avaliação da consecução dos objectivos definidos e na efectiva concretização das actividades planeadas.
Estas transformações em curso nas estruturas da administração escolar são também orientadas por preocupações de eficiência, centrando-se em medidas que integram as escolas em agrupamentos definidos numa base territorial e incluindo vários graus ou níveis de ensino. O objectivo central consiste em melhorar a eficiência na gestão dos recursos educativos (encerramento de escolas pequenas, uso mais flexível do pessoal docente disponível).
A nova legislação aprovada em 2008 reforça esta abordagem gerencialista do papel do director, realçando a sua posição como interlocutor das autoridades governamentais. Um exemplo do sentido destas políticas consiste na recente criação de um novo órgão consultivo, dentro da estrutura do Ministério da Educação, constituído por 60 directores de escolas eleitos pelos seus pares (o Conselho de Escolas). Outro exemplo relevante consiste na inovação de organizar reuniões plenárias envolvendo a liderança politica do Ministério da Educação e os directores das escolas.
Neste contexto, as práticas de gestão e de liderança escolar no funcionamento quotidiano das escolas públicas expressam as tensões resultantes de duas lógicas de acção, uma dominantemente burocrática, outra de pendor gerencialista.
A primeira está baseada nas rotinas da burocracia profissional e resultou do “compromisso histórico” entre a hierarquia da administração educacional e a profissão docente, construído durante a era keynesiana da expansão da escola de massas.
A segunda pressupõe uma abordagem gestionária implícita na pressão das recentes medidas governamentais, sendo reforçada pela acção de “opinion-makers” activos e influentes e pela cobertura mediática das suas exigências por mais “qualidade”.
Ambiguidade, negociação tácita e resistência passiva são algumas das estratégias utilizadas pelos gestores escolares (os actuais presidentes dos conselhos executivos e os futuros directores) para lidarem com estas tensões. A ambiguidade consiste em estratégias de gestão que tendem a evitar uma clara tomada de decisão sobre questões controversas, sempre que, e quando, o relacionamento entre a corporação docente e as autoridades governamentais se torna tenso e conflituoso. A negociação tácita tem a ver com uma estratégia centrada em transacções implícitas com os professores e com a burocracia da administração educacional, como objectivo de evitar ou de suavizar a colisão entre as políticas governamentais e os interesses dos professores, no que diz respeito ao funcionamento quotidiano da escola. A resistência passiva consiste em não tomar as decisões de gestão necessárias à concretização de certas medidas de política governamental, quando estas são entendidas como controversas na escola, ou que se espera virem a ter a oposição dos docentes. As tácticas de resistência passiva consistem, por exemplo, na produção de argumentação dilatória da tomada de decisão, com a justificação de que normativos adicionais devem ser produzidos pelas autoridades, ou de que formação específica deve ser proporcionada, ou de que são necessários recursos adicionais, para que possa ser implementada a política que se teme venha a produzir insatisfação entre os professores.
As medidas de política em curso relativas a mudanças na gestão das escolas não são desenvolvidas numa lógica de inovação educacional. Os seus fundamentos baseiam-se mais na intenção de modificar o papel do director enquanto gestor escolar, o que constitui um aspecto específico de uma politica mais ampla centrada na modernização e racionalização da administração pública. Na realidade, a intenção de promover maior autonomia para os líderes escolares expressa a vontade de concretizar o que se tem chamado a “nova gestão pública” no campo da administração educacional. Nesta perspectiva, ganha relevo a preocupação com a responsabilização e prestação de contas sobre os resultados alcançados, tornando-se menos enfática a exigência do cumprimento de normas e regulamentos.
Contudo, apesar das sucessivas camadas de legislação reformadora, o papel do director da escola e a configuração da gestão escolar permanecem profundamente ambíguos dado o carácter contraditório dos objectivos, das normas e das expectativas com que a organização escolar se confronta. Esta ambiguidade e a inexistência de uma definição clara de papéis e de relações decorrem da própria natureza do Estado Democrático reconstruído em 1974, após a queda da ditadura.
De facto, a descentralização política e administrativa do Estado foi definida na constituição de 1976 como um elemento estruturante do novo regime democrático. Porém, tem vindo a ser adiada indefinidamente e chegou mesmo a ser formalmente rejeitada num referendo nacional realizado nos anos 90. Em consequência, a estrutura tradicional da administração pública, muito centralizada e organizada em rotinas formais muito rígidas, permaneceu sem grandes mudanças durante os últimos trinta anos. Todavia, durante o mesmo período foi sendo implementada uma miríade de medidas específicas e atomizadas estabelecendo mecanismos de delegação, de desconcentração e de descentralização operacional nos mais variados sectores da administração central, regional e municipal.
A falta de políticas claras sobre o sentido da evolução da estrutura administrativa do Estado e sobre a reconfiguração do Governo central têm originado crescentes défices de legitimidade e de eficácia governativa. Aprofundam-se as contradições entre, por um lado, as rotinas da burocracia estatal baseadas nas normas prescritivas e na obediência hierárquica, e o discurso de muitos políticos e altos funcionários da administração pública que pretendem, paradoxalmente, impor a autonomia da gestão, o espírito de iniciativa, o empreendedorismo, o “benchmarking” e a auto-avaliação. Assim, ao lado dos mecanismos tradicionais da regulação burocrática baseados na definição imperativa e no controle de normas e procedimentos operacionais padronizados, têm vindo a ser desenvolvidos novos modelos de gestão focalizados na responsabilização e na prestação de contas, ao mesmo tempo que novas políticas são lançadas, envolvidas numa retórica de flexibilidade, inovação e geometria variável, com promessas de maior eficácia e eficiência na provisão dos serviços públicos.
Estas mudanças vieram a ocorrer ao mesmo tempo que o Estado Providência português se confrontou com a sua debilidade estrutural, perante a crescente desproporção entre as suas promessas por cumprir e os seus recursos cada vez mais escassos. Assim, nos diferentes níveis da administração estatal, nomeadamente nos municípios e nas escolas públicas, o discurso político governamental centrado na racionalização, na flexibilidade e na modernização administrativa, surge nas percepções de muitos “burocratas da base” (Lipsky, 1980) como um simples pretexto para reduzir a despesa pública, para impor horários e ritmos de trabalhos mais exigentes, para desmantelar e privatizar o serviço público de educação. Naturalmente, o resultado é a rejeição veemente destas políticas entendidas como sendo inspiradas por entidades abstractas “maléficas” como o “neo-liberalismo” ou a “globalização” (Charlot, 2007).
Deste modo, tem vindo a avolumar-se um mecanismo de desconfiança mútua entre, por um lado, as autoridades governamentais e a burocracia da administração educacional, e por outro, a corporação docente e os suas organizações de acção sindical. Nesta situação, a posição dos directores das escolas torna-se particularmente frágil dado o seu papel de intermediários no relacionamento entre a corporação docente e as autoridades governamentais.
Por outro lado, durante a última década e especialmente desde a posse do actual Governo em 2005, os processos de definição e de concretização de políticas têm sido sujeitos a mudanças significativas no que diz respeito às suas fontes de legitimação e às estratégias utilizadas. Assim, tem havido um uso crescente de mecanismos e instrumentos de regulação política referenciados à investigação educacional e ao conhecimento científico, nomeadamente através de informação estatística, indicadores de qualidade e padrões de “boas práticas”.
Entretanto, há uma tendência para dar menos importância aos modos tradicionais de legitimação de políticas baseados em grandes princípios reformistas e na autoridade democrática (“hard power”) do Estado de Direito. As novas políticas públicas tendem a ser desenvolvidas e levadas à prática com recurso a estratégias de “soft power” e “governance” (negociação, concertação, cooptação, delegação), recorrendo ao conhecimento científico e tecnológico como fontes de legitimação, com a aparente neutralização dos valores inscritos nessas políticas. A construção de consensos sobre políticas específicas já não se organiza tanto na base dos grandes princípios estruturantes da acção política (o ideal da igualdade de oportunidades do “modelo social europeu”, a “educação para todos” como um bem público), mas mais em torno de mecanismos e instrumentos políticos concretos que se crê produzam os resultados desejados (autonomia das escolas, auto-avaliação das escolas, planeamento estratégico, envolvimento parental, cheques-ensino, “rankings”, progressão na carreira com base no mérito, etc.).
Submetidos a um processo de cooptação política, os directores das escolas desempenham um papel relevante na gestão deste “soft power”, enquanto tradutores e intermediários durante a recepção e adaptação destas políticas nas suas escolas. Isto amplifica necessariamente a contradição entre a sua ligação à profissão docente e a sua nova identidade construída em volta das necessidades urgentes da gestão quotidiana, muitas vezes em conflito com os interesses e os valores dos seus pares. As recentes (2008-2009) narrativas políticas da aplicação das medidas governamentais sobre a avaliação do desempenho dos docentes mostram que a ligação à profissão começa a ser conceptualizada por alguns, em termos simbólicos, como uma mais-valia na gestão do “soft power”.
O quadro normativo da gestão escolar atravessa um momento de mudança, estando em curso a aplicação do Decreto-Lei nº 75/2008 de 22 de Abril que altera o regime de autonomia e administração das escolas. Os objectivos explícitos das mudanças decretadas centram-se no reforço da participação das famílias e das comunidades na gestão estratégica da escola, e no reforço da liderança e da autonomia da escola. As autoridades governamentais argumentam que estes objectivos serão alcançados através de três mudanças relevantes introduzidas pela nova legislação: (1) o aumento da participação formal de representantes parentais e comunitários no órgão colegial de administração escolar; (2) a atribuição da função de gestor escolar a um director com competências alargadas, substituindo o anterior órgão colegial composto por professores; e (3) o aumento do poder discricionário das autoridades escolares no que respeita à própria estrutura organizativa da escola.
Contudo, em si mesmo, este novo quadro normativo não representa uma mudança radical no modo como as escolas públicas são (e serão) governadas pelos seus directores. A importância das mudanças em curso resulta da sua congruência e adequação em relação ao contexto mais abrangente da produção e gestão das políticas públicas em educação. Pode ser entendido como uma “janela de oportunidade” para a consolidação, em Portugal, da escola gerencialista de que fala Sharon Gewirtz (2002), e para o desenvolvimento de novas identidades para os directores, menos próximas da cultura colegial da profissão docente. Contudo, tal como outras instâncias das burocracias das administrações estatais, as escolas públicas são sistemas concretos de acção (Friedberg, 1995) onde as políticas nacionais são reinterpretadas, adaptadas, traduzidas, e, eventualmente, até mesmo ignoradas e descartadas, se e quando for necessário ou possível.
Assim, não é provável que o novo quadro normativo da gestão escolar produza as grandes mudanças que uns desejam e outros temem. Quanto mais não seja, porque, como mostra Giovanna Barzanò, as lógicas de acção dominantes têm profundas raízes culturais na sociedade portuguesa, ainda para mais reforçadas pela tradição autogestionária oriunda da vivência radical de 1974-75 que marca ainda fortemente a memória e o imaginário colectivo dos docentes das escolas públicas portuguesas. Contudo, este novo quadro normativo acompanha e reforça a tendência para alargar a autonomia e a responsabilização do director no quadro conceptual da “nova gestão pública”. Porém, trata-se apenas de uma possibilidade pois a autonomia da gestão escolar está na agenda política desde o início dos anos 90. Algumas medidas foram tomadas gerando mudanças de pequena dimensão e impacto, mas a autonomia vive principalmente no domínio da retórica política enquanto “ficção necessária” na feliz expressão de João Barroso.
Acresce que muitas medidas supostamente fomentadoras da autonomia e da responsabilização das escolas têm sido tomadas numa perspectiva “top-down”, com a crença ingénua de que o que é legislado é realmente concretizado nas escolas. Muitos professores, incluindo muitos actuais e futuros directores, são muito reticentes a respeito da autonomia das escolas, na medida em que a decisão política centralizada é mais fácil de influenciar através de uma acção sindical forte e concertada, como se tem visto na dinâmica em curso sobre a avaliação do desempenho docente. A autonomia da gestão escolar não só alarga o fosso identitário entre directores e professores, como também favorece o controlo social e a responsabilização da escola, fragilizando a autonomia profissional de natureza colegial e o “espírito de corpo” corporativo tão bem descritos neste trabalho exemplar de Giovanna Barzanò.
Inspectora do Ministério da Educação de Itália, com uma carreira multifacetada quer no trabalho de campo inspectivo quer no plano internacional no apoio à produção e gestão de políticas educativas no quadro da união europeia e da OCDE, investigadora, formadora de professores, organizadora e coordenadora de inúmeros projectos de investigação e de intervenção, nomeadamente no domínio da avaliação, desenvolvimento organizacional e integração comunitária das escolas públicas, Giovanna Barzanò proporciona-nos um olhar, ao mesmo tempo abrangente e atento ao detalhe biográfico e etnográfico, sobre os modos com as “políticas viajantes” da “accountability” interagem com as culturas nacionais e são assim acomodadas aos modos de pensar e de agir dos actores nacionais, adquirindo nuances específicas que apontam para valores e programas de acção distintos da sua matriz original. Trata-se de uma pesquisa de elevada qualidade, premiada em 2008 pela comunidade científica da investigação educacional no Reino Unido, com um contributo relevante para a compreensão dos complexos processos de gestão das políticas educativas que ocorrem no interior da “caixa negra” da gestão escolar
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Fonte: Terrear
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